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Equidad y Deuda Pública en Puerto Rico

Abr 5 2013

Por Jorge Antonio Arroyo*

El Estado está compuesto por un conjunto de ciudadanos (la “polis”) que en un momento dado se juntaron y suscribieron un pacto social en el cual le permitieron al Estado intervenir en sus actividades económicas. Hay escuelas de pensamiento que postulan que el Estado no debe intervenir en la actividad económica. Existe también la vertiente opuesta.

Pero es esencial tener en cuenta que cuando la polis delega esa función en el Estado, se parte de la premisa básica de que esa función se ejercerá equitativamente, ya que la polis está compuesta de diversas clases, niveles económicos, niveles sociales, es totalmente heterogéneo. Por eso se piensa en el concepto de “equidad”. El mismo implica que se actúe y legisle sin preferencias por niveles de diferentes estratos. Obviamente al dársele preferencia a los acreedores en nuestro documento constitucional, que crea y limita al Estado, se podría alegar que hay falta de equidad ya que el Estado existe como una función de la polis y no como una función del capital. Nuestra constitución tiene una premisa implícita –el capital sobre la polis. Ahí no hay equidad. Establecemos este marco conceptual para proceder a discutir el problema de la equidad y deuda pública en Puerto Rico.

Constitucionalmente el Pueblo de Puerto Rico está obligado a cubrir el servicio de la deuda del Gobierno Central antes de realizar ningún otro gasto. La responsabilidad del pago de la deuda pública está explícitamente establecida en el artículo VI, sección 8, titulado “Prioridad de desembolsos cuando recursos no basten”. En dicho artículo queda establecido lo siguiente: “Cuando los recursos disponibles para un año económico no basten para cubrir las asignaciones aprobadas para ese año, se procederá en primer término, al pago de intereses y amortización de la deuda pública, y luego se harán los demás desembolsos de acuerdo con la norma de prioridades que se establezca por ley.”

Visiblemente desde la creación de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico se estableció que se favorece primero a los ricos, a los acreedores –los poderes económicos foráneos. Nuestro primer gobernador electo, Luis Muñoz Marín, quien quería garantizar la igualdad de oportunidades –ante tanta necesidad y tanta pobreza–, sin duda se empresto a los grandes intereses. Este era el único remedio a su disposición en el momento. La emisión de bonos, para ese entonces, se podía ver como un recurso fiable para los objetivos infraestructurales del proyecto muñocista en Puerto Rico. Es de esta manera que se comienza a crear una línea de “crédito” para el financiamiento de futuros proyectos en la Isla y el disfrute de sus habitantes –un método muy válido de adquisición económica para lograr el bienestar social.

El problema recae en que se ha abusado de esa línea crediticia. Administrativamente no se han tomado las mejores decisiones en cuanto a la disposición de esos préstamos, posibles a través de las emisiones de bonos, lo que ha llevado al sistema económico puertorriqueño a un déficit de gran cúmulo, y por tal razón a una crisis crediticia según las agencias calificadoras de crédito (Moody’s, Standard & Poor’s y Fitch’s). Del mismo modo se habla de un mal uso del mecanismo de la deuda para la obtención de recursos cuyos propósitos pudieron haber sido costeados por otras fuentes de ingreso. Esta grave situación económica limita entonces las emisiones de deudas de Puerto Rico debido a la inestabilidad que representan, según las entidades evaluadoras, y restringen a su vez el desarrollo de la infraestructura. Además obliga a que los administradores ejecutivos, según están presentes en los cuatrienios, tengan que tomar medidas drásticas –aunque estas no sean las más sensatas– con tal de reducir dicha deuda y recuperar las calificaciones necesarias para continuar emitiendo bonos con los intereses de menor cantidad posible.

No obstante, a pesar del aprieto fiscal existente por la deuda acumulada, en la Constitución del ELA también queda establecido un tope al pago de esa deuda: el total de principal e intereses de bonos emitidos por el estado queda limitado a un máximo de 15% del promedio del monto total de los ingresos recogidos en los dos años anteriores al corriente. Ahora, la situación sería menos precaria de no ser por la deuda “extra constitucional”. La deuda extra constitucional no es otra cosa que una deuda inconstitucional, la cual comenzó cuando se capacitaron –a través de la Autoridad para el Financiamiento de la Infraestructura (AFI)– a las corporaciones públicas a emitir bonos. Esto en realidad es un tipo de “by pass”, muy bien conjeturado, al artículo IV, sección 2 de la Constitución del ELA, donde queda establecido el límite de la deuda. Actualmente esa deuda inconstitucional acumulada equivale casi un 75% del total de la deuda pública (de $68,460 millones de dólares las corporaciones públicas asumen $49,542 millones). De igual manera, los municipios y desde hace poco –a través de la Corporación del Fondo de Interés Apremiante (COFINA) desde el 2007– los recaudos del Impuesto a la Venta Y Uso (IVU), también emiten bonos que se añaden a la deuda extra constitucional alcanzando los $3,498 millones. Mientras que vis a vis, la deuda del Gobierno Central es alrededor del 23% del total de la deuda pública, unos $15,420 millones.

La emergencia fiscal hasta ahora descrita no suena tan devastadora si esos préstamos que se han adquirido inconstitucionalmente se utilizaran para beneficiar, tanto a los contribuyentes como a los no contribuyentes, con avances transcendentales en los servicios y la infraestructura. Sin embargo, la realidad es que lo que se ha estado haciendo con ese dinero prestado no es otra cosa que “pagar la Visa con la American Express”, es decir, operar con un déficit y financiarlo con deuda. En vez de incurrir en desembolsos para mejoras infraestructurales, tecnológicas, y de servicios en general, se han distribuido estos fondos para cuadrar gastos de funcionamiento que representan un 80% del presupuesto –contrapuesto a los gastos de mejora permanente (solo un 6% del presupuesto fue asignado en 2012 para este gasto). Una medida contraproducente pues no se estimula la inversión pública, ni por lo tanto, el crecimiento económico.

A pesar del escenario presentado hay que aclarar que, aun con esta enorme deuda pública, esto no significa que la capacidad de honrar el servicio de la deuda se ha concretado. La degradación escalonada del crédito de Puerto Rico no figura un colapso económico cercano, pero sí augura lo que podría convertirse en un “default”, es decir la cesación de los pagos en un futuro. En el presupuesto del 2012, el margen prestatario comprometido es de 11.05%. Significa que todavía tiene un 3%, ascendiente a casi $220 millones de dólares para deuda adicional.

Con esto establecido se puede llegar a la simple conclusión de que, sin duda, los acreedores tienen una ventaja constitucional sobre los ciudadanos puertorriqueños bajo esa cláusula que va en detrimento de nuestros intereses como sociedad en busca de bienestar. Especialmente es una ventaja para los acreedores extranjeros, quienes además transfieren los pagos a los bancos de otros países. Al fin y al cabo, los puertorriqueños pagamos una deuda de la cual se benefician otros ciudadanos. Pero nuestra desventaja va más allá. En la actualidad, nuestra deuda pública representa el 103% de nuestro Producto Nacional Bruto ($68,460 millones en deuda pública vs $66,415 millones del PNB). Para los efectos esto significa que tenemos una deuda estimada en $18,500 dólares per cápita.

También significa que, a falta de ideas innovadoras, tendremos que continuar con medidas fiscales extremas, como rentar los servicios públicos mediante Alianzas Público Privadas (APP). Recientemente, en este mismo año 2013, la recurrencia de estos extremos ha quedado clara con la concesión del principal aeropuerto de la nación a una empresa mexicana para que administre, funcional y económicamente, la prestación de servicios y mantenimiento bajo una APP. Hay que recordar que estas medidas se toman principalmente para evitar que la inversión extranjera se reduzca a raíz de la inestabilidad que se presenta según las evaluaciones y calificaciones de las entidades crediticias. Los desastres económicos fluyen por reacción en cadena y lamentablemente la filosofía legislativa ha sido: detener estas reacciones con medidas fulminantes–y muchas de las veces, sin pensar en las consecuencias a largo plazo.

Hay que recordar que el Estado ejerce su poder para establecer las normas de equidad entre lo público y lo privado. La joven Constitución de Puerto Rico garantiza ciertos derechos que deben recaer en la gestión pública ya que había quedado demostrado que, en manos de lo privado, los derechos de los ciudadanos no están garantizados, pues este no es su objetivo. Partiendo de la premisa de que nuestro Gobierno busca mantener esos beneficios accesibles a todos los ciudadanos es necesario repasar todo lo anteriormente dicho. Esto para entender por qué estamos inmersos en tan cuantiosa deuda. Pero, ¿son estos números deficitarios tan elevados producto de una sobre empleomanía? ¿Son las medidas de recorte la mejor solución? O, ¿acaso las APP resolverán el déficit?

Los gastos en el sector público son necesarios y deben ser entendidos como inversión al bienestar social, a la lucha contra el desempleo. Ningún economista sensato recortaría gastos de nómina en medio de una recesión económica. Es de saber que una medida de inmediatez como la sugerida conlleva a una recesión de mayor profundidad y de dificultad para superar a largo plazo. Las APP tampoco parecen ser la mejor solución, basta con ver los resultados de otros países que han implementado medidas similares. Comenzando porque por medio de esos mismos proyectos se están violentando garantías constitucionales, pues ceden empleos con beneficios, derechos y buenos salarios a empresas privadas que no necesariamente proveen esa calidad de empleo a sus empleados y como si esto fuera poco, dejan a empleados públicos sin sus puestos de trabajo. Además, estas APP, como la del aeropuerto, representan un riesgo de monopolio prácticamente permitido por ley.

Hay soluciones, constitucionales, que podrían resolver el asunto de la futura deuda pública; y con una buena implantación de estrategia económica con miras a largo plazo, la presente. Es cosa de ser visionarios. El mejor ejemplo es el de Ecuador el cual ha logrado rectificar su deuda sustancialmente a través de diversas medidas. Esta nación, al igual que Puerto Rico, tenía comprometido su equivalente de nuestro PNB con su deuda pública. En el 2007 al asumir el cargo de presidente, Rafael Correa anuncio una “Revolución Ciudadana” en la cual reiteraba su apoyo a “la integración, la solidaridad y la equidad.” Fue entonces que en su nueva Constitución, los ecuatorianos aprobaron lo siguiente en cuanto a la deuda pública:

1. Se recurrirá al endeudamiento público sólo cuando los ingresos fiscales y los recursos provenientes de la cooperación internacional sean insuficientes.

2. Se velará para que el endeudamiento público no afecte a la soberanía, los derechos, el buen vivir y la preservación de la naturaleza.

3. Con endeudamiento público se financiarán exclusivamente programas y proyectos de inversión para infraestructuras, o que tengan capacidad financiera de pago. Sólo se podrá refinanciar deuda pública externa, siempre que las nuevas condiciones sean más beneficiosas para Ecuador.

Además de esto se creó la “Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público” con el propósito de identificar deudas ilegitimas las cuales no serían pagadas si se determinaba que no fueron de beneficio para la población o si fueron contraídas fraudulentamente, y capacitarla para actuar jurídicamente contra los responsables de alguna de estas deuda ilegitimas. El poder del Estado debe encargarse de estabilizar la economía salvaguardando los intereses legítimos del pueblo y no los intereses de los acreedores.

El repago al servicio de la deuda pública, garantizada en la Constitución del ELA, fue en su momento el motor para fomentar la economía fiscal de Puerto Rico. Nuevamente, a largo plazo, esa garantía no debió ser un precepto intocable como se ha mantenido hasta el momento. Me refiero a que, desde un principio, era necesario establecer que esa garantía estaba bajo la condición de que en un futro se enmendara, pues a pesar de que las emisiones de bonos permitieron en su momento expandir los servicios públicos y cubrir necesidades básicas de un país en pleno desarrollo, por otro lado, representaban un peligro económico en manos de malos administradores.

*El autor es egresado de la Escuela Graduada de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, recinto de Río Piedras.

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