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The way forward: ¿preparar un París bis?

Oct 26 2015

Josep Xercavins Valls (*)

Los caminos de las negociaciones climáticas son inescrutables (y III; Bonn 19 al 23 de octubre)

Preliminar 1: sobre el título

The way forward, el camino a seguir, ha sido, probablemente, la frase concepto más utilizado en las diversas sesiones plenarias de crisis que han caracterizado la última reunión en Bonn, antes de París 2015, de las negociaciones climáticas multilaterales. En una de las últimas intervenciones antes del plenario formal final, Rusia afirmaba que, a su juicio, había que empezar a preparar un París bis porque sería imposible llegar a un acuerdo con el tiempo de negociación que pueden dar de sí las dos semanas de la COP21 en París.

Preliminar 2: sobre mi posible suspenso como «analista político»

En mi último artículo (del 5 de septiembre) sobre las negociaciones climáticas, que se puede leer en:

Negociaciones climáticas: “Vosotros proponed, Nosotros dispondremos”.

terminaba diciendo textualmente:

«Diría pues hoy para terminar, pero más como impresión en caliente que como conclusión bien fundamentada, que: a) empiezo a creer que habrá un» Acuerdo de París «; b) que no será un buen acuerdo desde el punto de vista de lo que los científicos nos dicen que es imprescindible, pero que si, al menos, acaba siendo un acuerdo a revisar periódicamente hacia más ambición, será aquí donde continuará la gran batalla contra el cambio climático; c) que parecería que cada vez se da más importancia al hecho de conseguir que haya un «Acuerdo de París», que a los contenidos que tenga este acuerdo y que, habiendo visto, sentido y vivido lo que ha ido pasando esta última semana en Bonn, nadie parece demasiado dispuesto a intentar otro camino.»

¡Pues bien, tal como se puede leer hoy y aquí, si había alguien dispuesto a intentar «otro camino»!

La «fundamental» crisis de los dos primeros días: antecedentes, evolución y resolución

El llamado «no documento de los co chairs de 5 de octubre» que debía ser el resultado de la reunión anterior de negociaciones (Bonn septiembre) se hizo público, como es obvio por su denominación, el 5 de octubre. De hecho tenía que ser y pretendía ser, siguiendo el hilo de las últimas semanas de negociación, mucho más que un resumen; tenía que irse transformando paso a paso en el texto base del futuro acuerdo de París. Como es habitual, los días antes de la apertura de una, y en este caso de esta última, semana de negociaciones (Bonn octubre) son días de consultas y de negociaciones previas.

En el plenario de apertura del lunes 19 por la mañana los co chairs y la representante del G77 + China tienen un largo y «tenso» debate (naturalmente con muchas otras intervenciones de varias delegaciones o estados-partes de la convención climática) sobre cuál era el acuerdo al que habían llegado durante una reunión que se había celebrado el domingo por la noche.

El G77 + China ganaba al final la primera gran y «fundamental» batalla de la semana y, en la sesión de la tarde, en sesión plenaria abierta, las delegaciones podrían añadir al «no documento de los co chairs de 5 de octubre» los textos que según ellos no habían quedado bien recogidos o ni siquiera recogidos en el «no documento».

Esta victoria rompía, por tanto, la dinámica iniciada la segunda semana de la reunión de junio en Bonn, en la que, y de hecho por primera vez después de los últimos años (sí, años, porque eso no había pasado durante todo el post Copenhague), los estados partes encomendaban un texto guía para la negociación a los co chairs. Puede leerse mi análisis en mi artículo del 14 de junio:

¡Los caminos de las negociaciones climáticas son inescrutables!

Así pues, con esta «fundamental» batalla inicial ganada por el G77 + China y, de hecho, con el visto bueno de bastantes otras partes (sobre todo, y bastante especialmente, de la Unión Europea que venía siendo muy crítica con los últimos textos de los co chairs) se volvía, en parte, al texto de Ginebra de Febrero (The GNT, The Geneva Negotiation Text) que, cabe recordar, es siempre, desde entonces, el único texto oficial de referencia de las negociaciones hasta París.

El resultado del ejercicio de la tarde del lunes fue que, sólo en cuanto a la parte correspondiente a lo que sería el Acuerdo de París, el «no documento de los co chairs de 5 de octubre» pasaba de tener 9 páginas a tener 34 páginas (y así ha quedado, en número de páginas, al final).

En palabras del G77 + China e, insisto, de la Unión Europea particularmente (Estados Unidos, Canadá, Rusia, Australia, Japón, etc. -el UMBRELLA Group- no estaban ni mucho menos tan contentos pero lo aceptaban de hecho) el nuevo texto del martes por la tarde volvía ser «propiedad de las partes y no de los co chairs», volvía a ser «party driven».

El martes por la mañana, en sesión plenaria también, se aprobaba explícitamente que el nuevo texto compilado y editado por el Secretariado de la convención, durante la noche del lunes al martes, pasaba a ser el nuevo texto base para la continuación de las negociaciones. Negociaciones pues que, se puede afirmar con cierta rotundidad, estarían empezando esencialmente de nuevo a partir de ese momento.

Dos días y medio de «reuniones» en «spin off (grupos de trabajo)» cerradas a las organizaciones observadoras

Desde el martes por la tarde hasta el jueves por la tarde ésta sería la dinámica política de la semana.

Pese a que el G77 + China pidió que las reuniones de los spin of fueran abiertas, la oposición de Japón dejó el tema en el aire y las reuniones se acabaron haciendo, todas, cerradas.

Son dos días y medio de paz aparente en las negociaciones, de rumores, de pequeñas protestas de las organizaciones observadoras.

Pero creo que hay que pensar un poco en que ocurrió realmente durante estos dos días y medio.

Como he comentado varias veces el G77 + China no tiene de hecho, ni mucho menos, una posición común ni siquiera unitaria en muchos de los temas en debate y negociación. Como se puede entender perfectamente los intereses de China o los de Bangladesh y los países menos desarrollados en general o los de los pequeños estados insulares de la zona del caribe ni pueden ser, ni son, los mismos.

La ampliación al comienzo de la semana del texto base a negociar hacia un posible Acuerdo de París no es pues una ampliación coherente; está llena de diferentes opciones muchas veces no sólo contradictorias sino incluso antagónicas; y, naturalmente, no sólo por las contradicciones dentro del G77 + China sino porque, entonces y obviamente, todo el mundo (la UE, el UMBRELLA Group citado, etc.) fue aprovechado para entrar texto nuevo (mucho del cual ni siquiera encontraríamos en el GNT). Y como durante los dos días y medio en cuestión de hecho lo que se hizo es, en general, introducir aún más texto y sólo intentar ordenarlo un poco en opciones, nos encontramos que el nuevo texto que se va construyendo es cada vez más complicado, más difícil de trabajar y más difícil, por tanto, de negociar realmente.

En este contexto hay que decir pues que, de hecho, la negociación propiamente dicha entre los estados-parte todavía ni siquiera ha comenzado de forma seria. Primero las partes deben analizar las posiciones de las otras y «confrontarlas» con las suyas propias y, lógicamente, en los primeros intentos de debate negociador lo más normal es que todavía aparezca, inicialmente, más texto.

Se puede afirmar pues que, finalmente, no se ha entrado de hecho en negociaciones reales y profundas entre los estados porque el texto que se iba construyendo no está ni siquiera a punto como para hacerlo.

Un ejemplo citado por una delegación y realmente ejemplificador de la situación: una opción presentada por algún estado en un artículo o parte de él es «no texto», es decir, «ningún texto». Es una precaución pre negociadora ante una parte de texto que a un estado parte no le gusta. Pero está claro que es difícil negociar un texto con o contra un «no texto», ¿verdad?

En paralelo a todo este proceso comienzan a surgir todo tipo de rumores. Sobre todo el de un Plan B. En mi opinión el más verosímil de estos planes B era que los co chairs y el secretariado esperaban que, el último día, las grandes inconsistencias del texto obligaran a las partes a volver a pedir a los co chairs que volvieran a coger ellos la iniciativa y volvieran a ser ellos los que prepararan el texto a negociar durante las dos últimas semanas ya en el mismo París. Creo que Francia podía estar también detrás de esta opción.

El «Like-Minded Group of Developing Countries, LMDC» de nuevo en escena

Déjeme el posible lector que haya tenido la santa paciencia de llegar hasta aquí que, antes de llegar al final de este relato-análisis, comente una reflexión personal que me fui haciendo y que me fue angustiando durante estos días y que, precisamente, hasta que no he escrito y trabajado estas líneas no he acabado de entender.

¿Por qué el G77 + China no hizo la crisis que ha hecho esta semana, dejando pasar un momento de tensión similar el miércoles de la semana de negociaciones de septiembre en Bonn?

Pues bien, sepa el lector que durante esta semana en Bonn «ha resucitado» uno de los sub grupos del G77: «The Like-Minded Group of Developing Countries, LMDC» (formado actualmente por: Argentina, Bolivia, China, Cuba, El Salvador, Ecuador, Irán, Nicaragua, Venezuela, Malasia, Vietnam, Arabia Saudita e India) -Like Minded se puede traducir como «afines» -. Este grupo había sido muy activo en la etapa que va de 2013 a 2014 pero había “desaparecido” después de Lima y, sobre todo, en las últimas reuniones negociadoras de junio y septiembre en Bonn.

Si se busca un poco puede encontrarse en internet el comunicado final de una reunión de este grupo que tuvo lugar en la India, precisamente, el pasado 15 de septiembre:

http://pib.nic.in/newsite/PrintRelease.aspx?relid=126913

La lectura de este comunicado creo que explica perfectamente el cambio, y a quien hay que atribuirlo, de las posiciones del G77 + China entre la reunión de septiembre y esta reunión de octubre.

En este comunicado hay una clara advertencia a los co chairs sobre el texto que debían presentar a principios de octubre. Aquí si que no puedo responderme la pregunta de porque los co chairs no les hicieron ni el más mínimo caso.

El contenido principal del comunicado referido es una llamada rotunda a volver a los principios y elementos claves de la Convención Marco de las NNUU sobre el Cambio Climático. Volver pues al principio CBDR (Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas) sin añadidos ni matices (como los de: «de acuerdo con las circunstancias nacionales y las capacidades de cada uno»). Volver a la clasificación entre Anexo I y Anexo II y No-Anexo I y a las responsabilidades bien diferenciadas que les requería, a cada uno de ellos, la convención.

Es obvio que el texto de los co chairs superaba claramente este marco histórico de referencia. No es que lo negara pero lo superaba yendo en otras direcciones que el comunicado que estoy «comentando» califica de: “texto desequilibrado”.

No me puedo reprimir un: y que mal va el mundo cuando nadie es capaz de valorar, como lo puedo hacer yo ahora, la importancia de este comunicado del 15 de septiembre en New Delhi.

La otra «fundamental» y gran crisis, ahora del jueves por la noche; el ultimátum de Venezuela; y la resolución de esta nueva crisis el viernes por la mañana

El jueves por la noche se convoca un nuevo plenario de crisis que tiene muchos elementos, como mínimo para mí, inicialmente bien crípticos.

Aparentemente el conflicto que lo generaba era que no se había esperado la finalización de una reunión del grupo del G77 + China para comenzar una reunión de un nuevo spin off. Y los co chairs lo aprovecharían también, este nuevo plenario, para hacer una propuesta de metodología para terminar la semana de negociación.

Pero el plenario mismo comenzaba sin la presencia de la representante actual del G77 + China que seguía en una reunión del grupo y, de inmediato, Venezuela pedía la palabra para, en un punto de orden, pedir que esperara la finalización de esta reunión y, concretamente, la presencia de la representante del G77 + China en el plenario para empezarlo.

Esto pasaba rápidamente, y la primera intervención de la representante del G77 + China es un poco entrecortada (por la falta de aire de una persona que ha venido corriendo) y confusa pero, de momento, no parece que la sangre vaya a llegar al río.

Los co chairs presentan entonces la propuesta de finalización de la semana de negociación. Se haría una sesión abierta sólo a los jefes de las delegaciones donde se mostraría en pantalla el estado del texto al que se habría llegado tras las últimas reuniones de los spin off durante el jueves por la noche y el viernes por la mañana. ¡Y a continuación se debatiría «the way forward»!

El G77 + China se opone; fundamentalmente a que sea sólo una reunión de los jefes de delegación y que sea cerrada a las organizaciones observadoras.

Entre medio de diversas intervenciones lo hace, nuevamente, Venezuela. Su embajadora ante la Unión Europea, llegada expresamente para esa reunión desde Bruselas, comenzaba diciendo que hablaba habiendo recibido directrices directas explícitas de su jefe de estado. Refiriéndose principalmente, primero, a un posible plan B «amenazaba» claramente en actuar, ante esta posibilidad, como lo hicieron ya en Copenhague. El posible lector se aburrirá de volverme a leer lo que voy a escribir ahora: no habiendo procedimiento de toma de decisiones aprobado dentro de la convención, en la práctica todos los países tienen derecho a veto, y así lo ejercieron algunos de ellos en Copenhague. Por lo tanto, la amenaza de Venezuela a un posible plan B que saliera del guión que se estaba siguiendo fue tan clara (y, para mí, tan importante y alarmante) que provocó que la representante del G77 + China pidiese inmediatamente la suspensión del plenario, para hacer consultas, y su aplazamiento hasta el viernes por la mañana. Y así se hizo.

Queda pendiente sin embargo terminar el relato de la intervención de Venezuela, en la parte en la que calificó de impresentable que el proceso se estuviera haciendo a puerta cerrada a las organizaciones observadoras y exigió que esto se corrigiera inmediatamente.

Pues bien, si el primer día y medio el G77 + China ganó su batalla «fundamental», Venezuela ganó totalmente esta última y obviamente también fundamental batalla del jueves por la noche.

Efectivamente, en el plenario del viernes por la mañana se proponía y decidía con mucha rapidez que el plenario de la tarde fuera abierto a todos los miembros de las delegaciones y a todas las organizaciones observadoras y que, después de que fuera compilado por el secretariado y presentado al plenario el texto conjunto al que se hubiera llegado, se debatiría «the way forward».

Los plenarios finales, los acuerdos finales y algunas frases finales

Tres horas más tarde de lo previsto, prácticamente a las 19h, comenzaban los plenarios finales (hablo en plural porque primero se hace el plenario no formal en el que es donde realmente se trabaja y deciden cosas durante la semana, y luego un plenario final formal que enlaza con el inicial de la apertura formal del primer día y donde, formalmente, se acaban aprobando cosas si nadie se opone; una metodología compleja que vuelve a responder, fundamentalmente, al problema que ha generado y genera siempre el tema de no tener un sistema de toma de decisiones aprobado).

Lo que esencialmente se aprobó:

a) El nuevo texto base de las negociaciones es el que se ha construido durante esta última semana de negociaciones climáticas en Bonn; puede encontrarse su versión actual en:

http://unfccc.int/files/bodies/application/pdf/ws1and2@2330.pdf

b) Los co chairs y el secretariado lo trabajarán editorial y técnicamente pero sin afectar sus contenidos. En un texto que no tengo y que se leyó varias veces por unos y por otros, con unas caras «preocupadas y mal humoradas» de los co chairs, quedan bien explicitados los términos de este nuevo documento que se denominará, parece ser, documento técnico adjunto al anterior del link, y que será la base de las negociaciones a partir de ahora, es decir, en París. Se publicará en la web de la UNFCCC a principios de noviembre.

c) Las reuniones de los spin off en París serán abiertas a las organizaciones observadoras.

……………

Y terminaré este post de hoy con, principalmente, algunas referencias a varias intervenciones que creo que, sobre todo esta vez, ilustran mejor que ningún otro comentario por mi parte -que de todos modos no podré dejar de hacer-, cuál es la situación actual:

Malasia, en nombre de dicho LMDC, dijo bastante explícitamente que el texto era, ahora sí, «party driven» y que se había recuperado o restaurado la credibilidad del proceso. Que, sin embargo, querían dejar constancia de su preocupación por algunos intentos de marginar, en el acuerdo de París, los principios de la convención marco. Se van atando cabos, ¿verdad?

Resumiendo pues varias intervenciones de los subgrupos del G77 + China y también de otras delegaciones tal como he venido refiriendo, se puede decir que, actualmente, «EL TEXTO ES PROPIEDAD DE LAS PARTES Y QUE LA NEGOCIACIÓN AÚN NO HA EMPEZADO».

En medio del plenario final no formal, México, en una emocionada intervención, se refería a la llegada a sus costas del huracán Patricia (que en aquellos momentos se preveía muy temible). En todas las intervenciones posteriores todo el mundo mostró su solidaridad con México. Pero me llamó la atención que en una intervención (no citaré el estado) se subrayara que, precisamente, ahora ya estábamos en mejores condiciones para adaptarse al cambio climático. ¡Ay que mal que vamos!

Francia, en una intervención prácticamente final del plenario formal final, se comprometió en todo lo que se había aprobado previamente y afirmó taxativamente que ni había habido, ni había, ni habría plan B. A la vez, sin embargo, afirmaba la responsabilidad colectiva de todas las partes y de sus negociadores en todo el proceso y en sus resultados.

¿No estaría Francia sacándose ya de encima su responsabilidad con relación hacia un buen final de París?

Pocos minutos antes, acababa prácticamente el plenario final no formal con una intervención de Rusia en la que mostraba una gran preocupación por los resultados del proceso. Según ellos el texto actual era imposible de negociar con las dos semanas de tiempo que había en París. Y por eso había que ir pensado en un París bis.

*Profesor de la Universidad Politécnica de Catalunya. Responsable del Grupo de Gobernanza sobre el Cambio Climático.

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