Cooperación para el desarrollo, Diplomacia, Economía y Finanzas, Igualdad y justicia social, Multilateralismo y unilateralismo, Sociedad civil

I. ¿DEBERÍA AUMENTAR LA COOPERACIÓN DE ESPAÑA CON LOS PAÍSES EN DESARROLLO?

Abr 23 2019

Manuel de la Iglesia – Caruncho*

Algunas políticas públicas deberían ser “políticas de Estado”. La cooperación para el desarrollo es una de ellas. ¿Estamos en España comprometidos con el desarrollo? ¿Hay consenso social?

Enseguida daré mis razones para justificar la necesidad de una política de Estado en este ámbito pero antes déjenme decir que, en nuestro país, equivocadamente, la derecha siempre ha considerado que la ayuda internacional era cosa de izquierdas –de esas izquierdas empeñadas en “repartir”, en lugar de en “producir”, según la acusación clásica–. La izquierda, o centroizquierda, por su parte, se apropió así sin mayor problema de esta política pública como cosa suya, al menos hasta que llegó la gran crisis. Entonces la sacrificó en parte: el último gobierno de Zapatero metió un primer tijeretazo. Después, el gobierno de Rajoy le dio la puntilla; en lugar de tijeretazo, hachazo.

En cifras, y en síntesis, la política de cooperación al desarrollo española ha pasado de contar con 4.800 millones de euros –el 0.45% del PIB– en 2008, a menos de la mitad diez años después. El presupuesto de 2018 se planteaba llegar tan sólo al 0.22% del PIB -2.600 millones de euros-, y nunca se ejecuta en su totalidad. No hay otra política pública que haya sufrido un descalabro semejante. Nada de extraño: los desfavorecidos del mundo no votan aquí. Como dato de referencia, España dedica ahora a Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) alrededor de un tercio de lo que dedican a este fin, en promedio, los países de Unión Europea: el 0.51% del PIB. La pregunta obligada que tendrían que hacerse tanto nuestras derechas como nuestras izquierdas es muy clara: ¿deberíamos aumentar la cooperación con los países en desarrollo?

Veamos las principales razones a favor y en contra. La primera razón favorable es la solidaridad con los que menos tienen, con los pobres del mundo, cuyos países, en muchas ocasiones -no lo olvidemos- han sufrido adversidades provocadas por las potencias: esclavismo, colonialismo, guerras… Esta es también la razón que menos convence a las derechas, que siempre se preguntan: “¿Es que no tenemos bastante con “ayudar” al próximo, a nuestros desempleados, a nuestros pobres, como para ocuparnos también de quienes viven allende nuestras fronteras?” Sin entrar en los sentimientos y creencias de cada cual, recordemos al menos que existen unos compromisos internacionales firmados por todos los países del mundo para cubrir las necesidades humanitarias más perentorias; por ejemplo, los efectos de las crisis provocadas por las guerras o por el clima. Cuando algún país incumple con esos compromisos fehacientemente se le considera con toda razón un “gorrón”, pues su comportamiento egoísta se justifica con la idea de que “ya se ocuparán las demás naciones de aliviar los efectos de esas catástrofes”.

Ausentes en Colombia

Ahora bien, los países “caraduras” acaban pagando una factura. ¿O alguien piensa que la “influencia”, el “estatus” o la “consideración” que un país obtiene a nivel internacional es igual con independencia de que cumpla o no con sus responsabilidades internacionales? Este “reconocimiento”, o su ausencia, tiene efectos prácticos considerables: por ejemplo, que se cuente con ese país o no en la urdimbre de los procesos de paz que tan necesarios son en ocasiones –como el todavía reciente de Colombia, del que España estuvo clamorosamente ausente–; o que sus empresas sean vistas como las de un país serio y comprometido con el desarrollo o, por el contrario, que sean tildadas de insensibles hacia la suerte de los países donde operan. Y si pensamos en Europa, ¿alguien puede creer que nuestra influencia en la UE será la misma si somos socios reconocidos y queridos por los países latinoamericanos, o por los del Norte de África, que en caso contrario?

Además de las razones derivadas de una visión humanística o solidaria y del interés propio del donante, asociado a su imagen y a la de sus empresas, una tercera razón para la cooperación al desarrollo se encuentra en los intereses comunes entre los distintos países que esta política no puede ignorar. Ningún país por grande y poderoso que sea puede hacer frente en solitario a los desafíos que enfrenta la humanidad, como el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, la posibilidad de crisis financieras sistémicas, las epidemias que podrían propagarse en pocos días por todo el planeta, la inseguridad o el terrorismo. Los contrarios a estos problemas: la calidad medioambiental, la estabilidad financiera, la salud global, la seguridad… se denominan, en la jerga de los estudiosos del desarrollo, bienes públicos mundiales; y su provisión requiere de una acción colectiva internacional, pues los problemas globales no conocen fronteras. ¿De qué le sirve a un país reducir sus emisiones de CO2 si los demás las aumentan? Ahora bien, los países en desarrollo cuentan con recursos escasos para llevar adelante las políticas relacionadas con la provisión de estos bienes públicos globales -como las necesarias para controlar las emisiones de CO2-, por lo que la ayuda al desarrollo resulta necesaria también por este motivo. La Agenda 2030, aprobada en Naciones Unidas, urge a reforzar la cooperación internacional para hacer posibles los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS) que dicha Agenda incluye.

Los reparos

Consideremos ahora, por otro lado, dos argumentos en contra de la cooperación. El primero: diversos estudios encuentran que la ayuda al desarrollo no es todo lo eficaz que sería deseable. Es un argumento serio, aunque matizable, pues esta ineficacia relativa deriva en buena parte del propio comportamiento de los países donantes que, en muchas ocasiones, han utilizado la AOD para objetivos distintos a la reducción de la pobreza y la promoción del desarrollo. Hay ejemplos clásicos, como cuando la AOD se ha utilizado para colocar excedentes agrícolas del país donante y acaba provocando el hundimiento de los precios locales y desincentivando la producción local -una buena alternativa en estos casos es hacer los acopios de alimentos en el mismo país con problemas, o en los limítrofes, en lugar de exportarlos desde el país donante-. En otras ocasiones, la cooperación se ha utilizado como “arma política”, para premiar a países aliados y castigar a países respondones. La ayuda norteamericana, cuantiosa para la Cuba de Batista y para la Nicaragua de Somoza, e inexistente para la Cuba revolucionaria o la Nicaragua sandinista de los años 80, es paradigmática en este sentido. En fin, los fondos de AOD también se han utilizado para favorecer las exportaciones del propio país donante, como buscaban los créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo gestionados por el Ministerio de Comercio español hasta hace pocos años -créditos relacionados, en muchas ocasiones, con el cobro de sobreprecios y, en algunas, con casos de corrupción-. Entonces, cuando la cooperación no busca el desarrollo, es esperable que diste de mostrar sus mejores resultados.

Incluso sin estas “segundas intenciones”, una política de cooperación bienintencionada puede mostrar efectos escasos. Por ejemplo, cuando el país socio recibe, por determinadas circunstancias, recursos elevados en relación a su PIB, pues su “capacidad de absorción” para invertirlos adecuadamente es, en general, limitada. O también cuando, como sucede con las rentas petroleras, los fondos de AOD recibidos permiten al gobierno del país socio prescindir de un sistema fiscal eficiente y relajar los controles del gasto, con lo que aumentan las posibilidades de que la gestión de recursos, internos y externos, sea inadecuada.

En cualquier caso, cuando los recursos de la cooperación están bien encaminados y comprometidos con el desarrollo del país socio, se utilizan de forma transparente y, a poder ser, consensuada, y se guardan ciertas cautelas -como la de tener en cuenta la “capacidad de absorción” mencionada-, la cooperación al desarrollo muestra buenos resultados.

El segundo argumento contrario a la cooperación al desarrollo se basa en si realmente es necesaria, teniendo en cuenta que los países receptores o socios pueden acceder a recursos externos de otras fuentes tan o más importantes que la AOD, como las remesas de emigrantes, los préstamos internacionales o las inversiones empresariales directas. Ahora bien, la mayor parte de estas inversiones se concentran en los países “emergentes”, como China, India, Brasil… y, por otra parte, también las remesas se dirigen principalmente hacia países de renta media con elevada población, que son los grandes emisores de emigrantes. Para los países de bajos ingresos y de menor desarrollo, por tanto, aunque el peso de la inversión directa o las remesas pueda no ser despreciable, la AOD resulta indispensable.

Además, la AOD también puede resultar muy útil a países de renta media, sobre todo en modalidades como la cooperación técnica, la cual puede servir tanto para colaborar en el fortalecimiento de sus instituciones y la mejora de la calidad de sus políticas públicas, como para enriquecer sus capacidades científicas y tecnológicas. No obstante, para estos países, como muchos de los sudamericanos o los del Norte de África, más importante que la AOD es lo que en la jerga especializada se conoce como la coherencia de políticas con el objetivo del desarrollo. Con ello se hace referencia a las políticas públicas que llevan a cabo los países desarrollados distintas a la de cooperación, pero que muestran un gran impacto en las condiciones de vida de los habitantes de los países en desarrollo. Entre ellas, la apertura comercial a los productos de estos países, las que promueven la inversión en el exterior, las medioambientales, las migratorias, las que fomentan la difusión de nuevas tecnologías o las que promueven la paz junto a la ONU.

La respuesta es sí

Volvamos ahora a nuestra pregunta inicial. La respuesta es sí: deberíamos aumentar nuestra cooperación con los países en desarrollo, tanto por razones de responsabilidad internacional, que incluyen las humanitarias y los intereses comunes que nos unen a los demás países, como por nuestro propio interés. Y sería razonable que la incrementásemos hasta el nivel promedio de los países de nuestro entorno.

Ahora bien, para hacer un uso óptimo de esos recursos se requieren algunas mejoras en el sistema español de cooperación -quede ello para un próximo artículo-. Ojalá lo entienda así el nuevo gobierno que salga de las urnas el 28 de abril, sea de izquierdas o de derechas. @mundiario

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  1. LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO ESPAÑOLA NECESITA REINVENTARSE

El modelo español de cooperación al desarrollo está agotado y pide a gritos una refundación. Se necesitará mucha voluntad política después del 28 de abril.

Los principales partidos hablan en sus programas de cooperación al desarrollo. El PSOE, de aumentar la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) hasta el 0.5% del PIB y de lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). El PP de una cooperación que promueva la democracia, proteja los derechos de las mujeres y luche contra la pobreza y el cambio climático. Unidas Podemos de elevar la AOD hasta el 0.7% de la Renta Nacional Bruta en dos legislaturas, de que no se utilice para intereses distintos a los del desarrollo y de la aprobación de una nueva Ley de Solidaridad y Cooperación. Y Ciudadanos, de una cooperación más eficiente, para que cada euro invertido consiga el mayor impacto.

No es un mal comienzo. Como sostuvimos en un artículo anterior, las razones para aumentar nuestra cooperación son claras, sin que existan argumentos serios en contra. Pero la voluntad política que debería llevar a incrementar la cuantía de recursos dedicados a este fin no garantiza su empleo eficaz. Los cambios que se han producido en el mundo en desarrollo son enormes y son muchos los síntomas de agotamiento que muestra nuestro sistema de cooperación; tantos como para hablar de la necesidad de una verdadera refundación, si queremos que en verdad sea útil.

El modelo tradicional de ayuda Norte – Sur, que pudo tener sentido al finalizar la II Guerra Mundial, con unas potencias victoriosas que crecían muy rápidamente y un “Tercer Mundo” estancado y que sufría los embates de la Guerra Fría, ha pasado a la posteridad. En la actualidad, aunque todavía 800 millones de personas padecen una pobreza severa, numerosas naciones de Asia y América Latina son “países de renta media” que se consideran duales: quieren beneficiarse de la cooperación al desarrollo y, a la vez, participar en el sistema como donantes. Por otro lado, la aprobación en la ONU de la Agenda 2030 y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para todos los países del mundo, también para los más ricos, bien ilustra los cambios aludidos: ya no se trata sólo de colaborar con el desarrollo de los países más pobres, sino de transformar, entre todos, el modelo de desarrollo económico, social y medioambiental vigente en uno más sostenible y equitativo, que no deje a nadie atrás. La ocasión es inmejorable para que España se comprometa en ese camino hacia los ODS, contribuyendo así a solucionar los problemas que afligen a la humanidad.

Pero el sistema de cooperación de nuestro país lleva 10 años estancado, y navega a la deriva. El recorte de fondos sufrido, a menos de la mitad de los que contaba hace 10 años, no es comparable al de ninguna otra política pública. La Agencia Española de Cooperación Internacional (AECID), después la aprobación el 13 de julio de 2009 de su primer “contrato de gestión”, no ha sido capaz de firmar ningún otro a pesar de que, de acuerdo a la Ley de Agencias Estatales, estaba obligada a hacerlo cada cuatro años. Y otros problemas graves, como los del personal o la falta de una normativa adecuada para trabajar en países muy distintos al nuestro, se han ido acumulando sin que nadie se haya atrevido a hacerles frente.

¿Por dónde comenzar?

El punto de partida más claro, aquel al que hay que aferrarse como guía, son los propósitos que deben animar a la cooperación española. Necesitan actualizarse, pero están bien definidos tanto en la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo -aprobada en una legislatura del PP- como en el Estatuto de la AECID -aprobado por un gobierno del PSOE-. Este Estatuto recoge, entre estos objetivos, la reducción de la pobreza y la promoción del desarrollo, la paz y los derechos humanos; el impulso a las políticas públicas relacionadas con el buen gobierno; la igualdad de género, la mejora de la calidad ambiental y el respeto a la diversidad cultural. También establece que se contribuirá a los objetivos acordados en las Cumbres de Desarrollo de Naciones Unidas, por lo que queda incluido así el apoyo a la Agenda 2030 y los ODS.

Estos objetivos nos sirven para echar a andar, pero son muy ambiciosos y aplican, como vimos, a todos los países del mundo. Por tanto, hay que concretar. Es preciso seleccionar los países con los que se quiere hacer un mayor esfuerzo. ¿Son los más pobres, como los de África subsahariana? ¿Son los de renta media, como muchos en América Latina o en el Norte de África? Hay que elegir, pues no podemos ocuparnos de todo en todas partes. Y no vale hacerse trampas en este solitario. España ha llegado a cooperar con más de un centenar de países, una cifra digna de EEUU, tal vez de Alemania, pero que excede a todas luces nuestras posibilidades. Razones de política exterior mandaban: ningún embajador quería verse en su destino sin la compañía de los fondos de la cooperación española.

Ligada a la elección “sin trampas” de los países prioritarios está la de cómo apoyar mejor sus necesidades y demandas. Si se quiere actuar con eficacia en los países de renta media, hay que apoyar el fortalecimiento de sus instituciones y la calidad de sus políticas públicas -como las redistributivas, las de igualdad de género, las de I+D o las medioambientales- a través de instrumentos como la cooperación técnica y científica y la financiera. En países de menor desarrollo siguen teniendo sentido los “proyectos” que pueden desarrollar las ONG con apoyo oficial pero, siempre que sea posible, en el marco de las políticas públicas del país socio que se apoyen a través del presupuesto -para que los parlamentos se involucren en las decisiones gubernamentales-. Y hay que elegir con acierto con qué organismos y fondos internacionales actuamos, y para hacer qué, en lo que se denomina “cooperación multilateral”.

Cuarto asunto: en España no tenemos bien resuelta la arquitectura institucional de la cooperación. ¿Qué organismos deben responsabilizarse de la calidad de nuestra cooperación? Actualmente las competencias están diluidas entre distintos ministerios e instituciones: Exteriores, Hacienda, Economía, Comercio, AECID, FIIAPP, ICO, COFIDES… -y eso que carecemos todavía de una institución especializada en la cooperación financiera-. Si nuestro desempeño es pobre, no hay a quien exigir responsabilidades. El ministro de Exteriores y Cooperación puede alegar, con razón, que el grueso de recursos se gestiona desde otros negociados. ¿Sería adecuado centralizar estos fondos en un único ministerio, como los británicos?; ¿O sería mejor, si se crease una vicepresidencia encargada del cumplimiento de la Agenda 2030 y los ODS en España, “colgar” de ésta la cooperación, para que lo que se haga por el desarrollo dentro y fuera de nuestras fronteras esté relacionado? Y ¿cuántas instituciones? ¿Una para la cooperación técnica y otra para la financiera?  Las opciones son varias y merecen un profundo debate entre los partidos y con la sociedad civil. Ahora bien, mientras no se reforme a fondo el Ministerio de Asuntos Exteriores y los diplomáticos sigan con dificultades para distinguir entre los intereses españoles de corto plazo -comerciales, políticos…- y los objetivos de la cooperación, más ligados a una visión de política exterior de largo plazo, parece claro que este asunto no debería dejarse en su ámbito de competencia.

Relacionado con lo anterior, ¿con qué equipos humanos debe contar el sistema de cooperación y quiénes deben dirigirlos? El predominio diplomático en los puestos directivos de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y de la AECID sólo se “explica” por la necesidad de puestos de perfil elevado que tiene este cuerpo cuando sus integrantes deben cumplir destino en España y no por su especial preparación, algo que añade gran frustración a los profesionales de la cooperación. Pero los problemas de personal no se agotan ahí. La movilidad entre las oficinas centrales y la red exterior es inexistente debido a los distintos tipos de contratos, lo que obliga a los/as expatriados a vivir permanentemente en el extranjero y lo que impide aprovechar su experiencia en las sedes centrales de las instituciones de cooperación.

Sexto: ¿Quién garantiza la coherencia de políticas con el objetivo del desarrollo? ¿Quién impide que quitemos con una mano lo que damos con otra? Son muchas las políticas que tienen que ver con el desarrollo: las comerciales, las migratorias, las de deuda externa, la inversión extranjera, y lo que hagamos por el cambio climático o por las operaciones de paz de Naciones Unidas. Alguien -¿tal vez esa vicepresidencia para la Agenda 2030?- tendría que ejercer ese arbitraje entre los distintos ministerios, para que algunas de nuestras decisiones -y las que defendemos en la Unión Europea – no acaben perjudicando a los países socios.

Otro asunto crucial: el papel de las comunidades autónomas y entes locales. En nuestro sistema de cooperación es insustituible, pues en ellas descansa en buena parte la ejecución de las políticas públicas, pero estos entes deberían dotarse de un sistema de evaluaciones periódicas para mejorar su eficacia. Los exámenes entre pares que impulsa el CAD de la OCDE podría ser un mecanismo a considerar, adaptándolo. Todos los actores deben rendir cuentas.

El sistema español de cooperación está ante una encrucijada. O se reinventa o fenece. Pero está un momento lleno de oportunidades. La Agenda 2030 y los ODS nos da el marco para los objetivos de nuestra cooperación; la derogación de la Ley de Agencias Estatales obliga a pensar en un nuevo marco legal para la AECID y para otras instituciones de la cooperación que no las ahogue en burocracia; el aporte que se puede realizar a la construcción del nuevo modelo desde las CCAA, universidades y sociedad civil no es para nada desdeñable; y se cuenta con otras fortalezas, como la experiencia participativa en el Consejo de Cooperación -que hay que relacionar con el recién creado Consejo de Desarrollo Sostenible-; la red de oficinas de la AECID en el exterior; o el “saber hacer” acumulado en ámbitos como género, agua y saneamiento, gobernabilidad o energías renovables. Este es el momento para que un nuevo gobierno abra un debate en el parlamento, con la sociedad civil y con las CCAA y defina un modelo para responder a los retos del desarrollo de esta época. Y un momento también para que, una vez alcanzados los consensos básicos, se elabore una nueva Ley de cooperación que sustituya a la que ya ha cumplido, con mucha dignidad, 20 años. “Que 20 años no es nada”, dice el tango, pero en éste ámbito, con lo rápido que va el mundo, son más que suficientes.

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* Manuel de la Iglesia – Caruncho  es doctor en Ciencias Económicas por la Universidad Complutense de Madrid, se especializó en Economía Internacional y Desarrollo. Trabajó para la cooperación española en distintos puestos en la Agencia Española de Cooperación Internacional en Madrid y durante casi quince años en Nicaragua, Honduras, Cuba y Uruguay. También pasó un año en Inglaterra como Visiting Fellow, en el Instituto de Estudios de Desarrollo de la Universidad de Sussex. Artículo enviados a OtherNews por el autor y publicados en @mundiario.

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